Page 34 - kpiebook63023
P. 34
34 ชุดวิชำ แนวคิดพื้นฐำนเกี่ยวกับกำรกระจำยอ�ำนำจและกำรปกครองท้องถิ่น
สำาหรับข้อจำากัดของการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียวก็มีอยู่บ้างเช่นกัน อย่างในกรณี
ของประเทศไทยในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2535 ซึ่งมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบที่ต่างกันรับผิดชอบแต่ละพื้นที่
ต่างกันออกไปนั้น ย่อมมีความเป็นไปได้ว่ามาตรฐานของการจัดบริการสาธารณะที่จัดโดยเทศบาลซึ่งเป็นองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขีดความสามารถสูงที่สุด อาจได้คุณภาพหรือมีมาตรฐานที่ดีกว่าบริการสาธารณะ
ที่ดำาเนินการโดยสุขาภิบาลซึ่งมีศักยภาพในลำาดับรองลงไป ซึ่งสภาพการณ์ดังกล่าวย่อมเท่ากับว่าประชาชน
ที่อาศัยอยู่ในเขตเทศบาล และสุขาภิบาล อาจไม่ได้รับบริการสาธารณะที่มีมาตรฐานเท่าเทียมกันอย่างที่
ควรจะเป็น นอกจากนั้น ในประสบการณ์ของบางประเทศ อย่างเช่น สหราชอาณาจักร การปฏิรูปโครงสร้าง
การปกครองท้องถิ่นในบางช่วงเวลาได้เคยส่งผลทำาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบางพื้นที่ มีลักษณะ
เป็นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียวที่มีขนาดไม่ใหญ่นัก อันส่งผลทำาให้การจัดบริการสาธารณะ
บางประเภทขาดประสิทธิภาพและการบูรณการ ทั้งๆ ที่บริการสาธารณะเหล่านั้นควรต้องได้รับการจัดทำา
บริการโดยยึดหลักความเป็นเอกภาพและประสิทธิภาพในการดำาเนินการ เช่น ภารกิจด้านการป้องกันบรรเทา
สาธารณะภัย ภารกิจด้านขนส่งมวลชน เป็นต้น ทำาให้ในท้ายที่สุดแล้วการจัดทำาบริการสาธาณะเหล่านั้น จำาเป็น
ต้องมีการมอบหมายหรือจัดตั้งหน่วยงานใหม่ในรูปของหน่วยงานเฉพาะกิจ (single-purpose authority)
หรือคณะกรรมการร่วม (Joint Boards / Committees) ขึ้นมาเพื่อทำาภารกิจการให้บริการสาธารณะนั้นๆ
ซึ่งปรากฏการณ์ดังกล่าวเคยเกิดขึ้นมาแล้วกับประเทศสหราชอาณาจักรเมื่อครั้งที่มีการยุบเลิกมหานครลอนดอน
(Greater London Authority) ในช่วงทศวรรษที่ 1980 (Wilson and Game 1998, pp. 67-68) โดยสภาพ
ข้อจำากัดดังกล่าวทำาให้รัฐบาลของ สหราชอาณาจักรต้องมีการจัดตั้งมหานครลอนดอนขึ้นใหม่อีกครั้งหนึ่ง
ในช่วงปี ค.ศ. 2000 เพื่อเป็นการจัดการกับข้อจำากัดข้างต้น
การจัดโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังอาจเป็นไปได้ในอีกลักษณะหนึ่ง นั่นก็คือ
การจัดโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบหลายชั้น (Multi-tier System) การจัดโครงสร้าง
การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบนี้ อาจเป็นการจัดโครงสร้างของหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีความซับซ้อนกว่า
การจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียวอยู่บ้าง โดยหลักการ การจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่น
ในระบบหลายชั้น ก็คือ การจัดโครงสร้างให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ 2 องค์กรขึ้นไปร่วมกันดูแล
รับผิดชอบพื้นที่ของท้องถิ่น โดยหากมีสององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกันดูแลรับผิดชอบพื้นที่ เราก็จะ
เรียกว่าเป็น “ระบบการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (Two-tier System)” หรือหากมีสามองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นร่วมกันดูแลรับผิดชอบพื้นที่เราก็จะเรียกว่าเป็น “ระบบการปกครองท้องถิ่นแบบสามชั้น (Three-tier
System)” เช่น ในกรณีของประเทศญี่ปุ่นจะมีระบบการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น ในขณะที่ประเทศฝรั่งเศส
จะมีระบบการปกครองท้องถิ่นแบบสามชั้น เป็นต้น
ในการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นออกเป็นหลายชั้นนี้ มีหัวใจสำาคัญอยู่ที่การจัดจำาแนก
ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละระดับหรือชั้นออกจากกัน โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในแต่ละชั้นจะไม่ได้มีความสัมพันธ์ต่อกันในรูปแบบของสายการบังคับบัญชาแต่ประการใด แต่ทว่าองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละชั้นจะมีภารกิจหน้าที่หรือความรับผิดชอบที่แตกต่างกันออกไป โดยที่หากว่าองค์กร
