Page 309 - kpi17073

308 การประชุมวิชาการ
สถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 16

พัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการการเมืองและ

ข้าราชการประจำของประเทศไทย

หากทบทวนถึงความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำของประเทศ
ไทยนั้น จะเห็นได้ว่าความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นมีความเกี่ยวข้องกันเรื่อยมาเปรียบเสมือนคนละด้าน
ของเหรียญอันเดียวกันอย่างเห็นได้ชัดซึ่งความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการการเมืองและข้าราชการ

ประจำของประเทศไทยนั้นปรากฏครั้งแรกในรูปของ “เสนาบดี” ซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองในรัฐ
สมบูรณาญาสิทธิราชและ “ปลัดทูลฉลอง” ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการประจำ 14

โดยการบริหารงานบุคคลของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการทั้งสองส่วนได้พัฒนาการเรื่อยมา
จนถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยที่กษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญใน
พ.ศ. 2475 ส่งผลให้มีการปรับปรุงทั้งโครงสร้างระบบการเมือง และการบริหารราชการแผ่นดิน

เพื่อให้สอดรับกับกรอบแนวคิดของความเป็นประชาธิปไตยดังกล่าว 15

ในช่วงภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น แม้ว่าโครงสร้างระบบการบริหารราชการ

แผ่นดินจะดูมีความทันสมัย ดังเห็นได้จากการที่ส่วนราชการต่างๆมีการจัดโครงสร้างการบริหารงาน
ตลอดจนการแบ่งอำนาจหน้าที่ของแต่ละส่วนราชการออกจากกันอย่างชัดเจนแต่ทว่าสภาพบริบท

ทางการเมืองของไทยกลับมิได้มีลักษณะเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ ดังที่ Fred W. Riggs
ได้ศึกษาและอธิบายว่าการเมืองไทยในช่วงแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น มีลักษณะ
เป็นลักษณะการเมืองแบบ “อำมาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity)” โดย Riggs ได้อธิบาย

ว่าการรัฐประหารที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าทำให้พลังภายนอกระบบราชการทั้งพรรคการเมืองและ
กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ไม่สามารถเข้าไปมีบทบาททางการเมืองและมีบทบาทนำในการกำหนด

นโยบายสาธารณะ ในทางตรงกันข้ามข้าราชการประจำซึ่งรวมถึงทหาร และตำรวจด้วย กลับกลาย
เป็นกลุ่มพลังที่สำคัญในการเข้าไปทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศ
ซึ่งปรากฏการณ์เช่นนี้ย่อมส่งผลให้นโยบายสาธารณะนั้น สนองตอบต่อกลุ่มข้าราชการประจำเอง

16
มากกว่าที่จะเป็นประชาชน ดังนั้น สภาพการณ์เช่นนี้ จึงทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่าย
การเมืองและฝ่ายข้าราชการประจำในช่วงแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีลักษณะ

ที่ข้าราชการประจำมีบทบาทนำ หรืออาจจะเรียกได้ว่าผูกขาดการใช้อำนาจ ไม่ใช่ข้าราชการ
การเมือง

อย่างไรก็ตาม สภาพบรรยากาศทางการเมืองแบบอำมาตยาธิปไตยเริ่มมีลักษณะที่ผ่อนคลาย
ลงในช่วงรัฐบาลของ พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ ทั้งนี้ เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ได้เสนอมุมมอง

วิษณุ เครืองาม, “ความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำ,” จุลสาร กพบ. 2, ฉ.8
14
(มีนาคม-เมษายน 2551): หน้า 2
การประชุมกลุ่มย่อยที่ 3 (PhD diss, University of Wisconsin, 1973), p. 60-88
Tawat Wichadit, “Provincial Administration in Thailand: Its Development and Present Problems,”
15

Fred W. Riggs, Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity (Honolulu: East-West Center
16

Press, 1966), pp.311-366