Page 308 - kpi17073

การประชุมวิชาการ
สถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 16 307

Appleby ได้อธิบายต่อว่าเหตุที่นักวิชาการหลงผิดว่าการบริหารแยกออกจากการเมืองได้นั้นเป็น
ความเชื่อตามรัฐธรรมนูญของประเทศสหรัฐอเมริกาในเรื่องหลักของการแบ่งแยกอำนาจ

(Separation of Power) ที่แยกอำนาจเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ จึงทำให้
เชื่อว่าฝ่ายบริหารไม่ได้มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย และทำให้เกิดความเข้าใจผิดว่าสังคม
สามารถมีระบบบริหารงานข้าราชการพลเรือน (Civil Service System) ซึ่งทำหน้าที่ปฏิบัติตาม

นโยบายด้วยความเป็นกลางอย่างไม่เข้าใครออกใครได้ นอกจากนี้ Paul H. Appleby ยังได้ย้ำว่า
แท้ที่จริงแล้วนั้นอำนาจในการกำหนดนโยบายมิใช่เป็นอำนาจที่ผูกขาดของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่ว่าจะ

เป็นฝ่ายนิติบัญญัติหรือตุลาการ แต่ในความเป็นจริงแล้วนั้นฝ่ายบริหารก็มีส่วนในการกำหนด
นโยบายเช่นกัน ดังนั้นวิวัฒนาการของแนวคิดการเมืองและการบริหารของกลุ่มนักวิชาการในช่วง
11
ที่สองนั้น จึงให้ความสำคัญกับสิ่งที่ว่า “การบริหารและการเมืองไม่สามารถแยกออกจากกันได้”

ซึ่งแนวคิดในกลุ่มที่สองนี้นั้นถือเป็นกรอบแนวคิดที่สำคัญของบทความนี้

และจากการที่แนวคิดว่าด้วยการเมืองและการบริหารมีพลวัต (dynamic) อย่างต่อเนื่องดังที่
กล่าวมาแล้วในข้างต้นนั้น ได้ส่งผลโดยตรงต่อความหมายและรูปแบบของการเมืองและการบริหาร
ที่เปลี่ยนแปลงไป ดังนั้นในบทความนี้ผู้เขียนจักขออธิบายถึงคำสองคำที่เป็นหัวใจหลักของแนวคิด

ดังกล่าว คือคำว่า “การเมือง” กับ “การบริหาร” โดยชัยอนันต์ สมุทวณิช ได้นิยามคำสองคำไว้
ดังนี้ดังนี้

“การเมือง” นั้นเป็นเรื่องของการกำหนดนโยบายและเป้าหมายของรัฐ ซึ่งมีความเกี่ยวข้อง
กับการตัดสินใจเชิงคุณค่าโดยตรง ซึ่งเป็นการตัดสินใจว่าควรดำเนินนโยบายเช่นนี้และเป็นการ

ยอมรับว่านโยบายนั้นดีกว่าทางเลือกด้านอื่นๆ โดยนักการเมืองสามารถอ้างความชอบธรรมในการ
เลือกและกำหนดคุณค่าได้ ก็เพราะการที่ได้รับเลือกโดยตรงจากประชาชน และเป็นผู้กลั่นกรอง

และสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชน

“การบริหาร” เป็นเรื่องของการปฏิบัติตามนโยบายเพื่อทำให้บรรลุถึงเป้าหมายหรือคุณค่า

ที่นักการเมืองได้กำหนดไว้

ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าหลักการพื้นฐานของความสัมพันธ์ระหว่างการเมือง (ข้าราชการ
การเมือง) กับการบริหาร (ข้าราชการประจำ) จึงเป็นความสัมพันธ์ระหว่างเป้าหมาย (Ends) กับ

วิธีการ (Means) ที่ไม่สามารถแยกออกจากกันได้เปรียบความสัมพันธ์ดังกล่าวเสมือนคนละด้าน
12
ของเหรียญอันเดียวกัน
13

11 Paul H. Appleby, Policy and Administration (Birmingham, Alabama: The University of Alabama
Press, 1949), pp. 1-5 อ้างถึงใน พิทยา บวรวัฒนา, รัฐประศาสนศาสตร์: ทฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ.1887-
ค.ศ.1970)(กรุงเทพ: โรงพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538), หน้า 60-61
12 ชัยอนันต์ สมุทวณิช, ปัญหาการพัฒนาทางการเมืองไทย (กรุงเทพ: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
2536), หน้า 228-229
13 สร้อยตระกูล อรรถมานะ, ความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำ (กรุงเทพ: คณะ การประชุมกลุ่มย่อยที่ 3

รัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2544), หน้า 1