Page 368 - kpi16531
P. 368
นวัตกรรมการพัฒนารายได้ 3 1
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
วงเงินที่ให้กู้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับระยะเวลาในการดำเนินโครงการมากกว่าการกู้ยืมจาก
สถาบันการเงิน
ในทางตรงกันข้าม การออกพันธบัตรมีข้อเสียที่สำคัญ เช่น ข้อตกลงในการกู้ยืม
มีความยืดหยุ่นน้อยกว่าการกู้ยืมจากสถาบันการเงิน เนื่องจากท้องถิ่นไม่สามารถเจรจาต่อรองเรื่อง
เงื่อนไขหรือข้อตกลงในการกู้ยืมหรือการขอผ่อนผันการชำระคืนเงินกู้ได้มากนัก การออกพันธบัตรมี
ขั้นตอนที่ยุ่งยากซับซ้อน และมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการที่ค่อนข้างสูง โดยเฉพาะในกรณีที่ท้องถิ่น
นั้นๆ ไม่เคยออกพันธบัตรมาก่อน เช่น ค่าประเมินการจัดลำดับเครดิต ค่าจ้างบริษัทหลักทรัพย์หรือ
ผู้จัดจำหน่ายหลักทรัพย์ (Bond underwriter) นอกจากนั้นการออกพันธบัตรอาจก่อให้เกิดปัญหาที่
เรียกว่า จรรยาบรรณวิบัติ (Moral hazard) กล่าวคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีความคาดหวัง
ว่ารัฐบาลกลางจะชำระคืนหนี้ให้ในกรณีที่องค์กรไม่สามารถชำระคืนเงินที่กู้มาได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
ถ้าพันธบัตรดังกล่าวมีการค้ำประกันจากรัฐบาลกลาง และในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มี
ความสามารถในการบริหารจัดการหนี้ที่มีประสิทธิภาพก็อาจก่อให้เกิดปัญหาในการชำระหนี้คืนได้
อย่างไรก็ตาม การกู้ยืมทั้ง 2 ระบบจะมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อระบบ
การคลังท้องถิ่นมีความน่าเชื่อถือ มีการบริหารจัดการด้านการเงินที่โปร่งใส เช่น ไม่กู้ยืมเพื่อนำมาใช้
จ่ายในรายจ่ายประจำ มีการวิเคราะห์และประเมินความคุ้มค่าของโครงการลงทุนก่อนการกู้ยืม มีการ
บริหารหนี้ที่มีประสิทธิภาพเพื่อลดต้นทุนด้านดอกเบี้ย มีการทบทวนสถานะของหนี้เป็นระยะ มีการ
ส่งเสริมหรือพัฒนาให้ท้องถิ่นมีสามารถพึ่งพาตนเองได้เพื่อเพิ่มความมั่นคงทางด้านการเงิน และ
ที่สำคัญคือ ต้องมีการส่งเสริมการพัฒนาตลาดตราสารหนี้โดยเฉพาะตลาดรอง (Secondary market)
เพื่อส่งเสริมสภาพคล่องในการซื้อขายพันธบัตรในระดับท้องถิ่น (De Mello, 2000; ดวงมณี เลาวกุล,
2552; ศุภชัย ศรีสุชาติ, 2556; สกนธ์ วรัญญวัฒนา, 2553)
นอกจากนี้รัฐบาลของประเทศต่างๆ มักจะมีมาตรการกำกับดูแลการกู้เงินของ
ส่วนท้องถิ่นให้อยู่ในกรอบที่เหมาะสม การควบคุมการกู้เงินที่เข้มงวดมากที่สุด คือการให้ส่วนท้องถิ่น
เสนอขออนุมัติกู้เงินต่อรัฐบาลเป็นรายการๆ ไป รัฐบาลอาจอนุญาตให้ท้องถิ่นกู้เงินโดยรัฐบาล
(กระทรวงการคลัง) ค้ำประกันหรือไม่ก็ได้ วิธีการนี้ไม่ค่อยเป็นที่นิยม มีเพียงบางประเทศเท่านั้น
ที่ยังใช้ ส่วนวิธีการควบคุมการกู้เงินของส่วนท้องถิ่นที่นิยมใช้กันคือ การควบคุมโดยการกำกับดูแล
เพดานเงินกู้และ/หรือภาระการใช้คืนเงินต้นและดอกเบี้ยเงินกู้ให้มีสัดส่วนที่ไม่เสี่ยง หรือไม่สูงเกินไป
เพื่อให้ท้องถิ่นรักษาวินัยทางการคลัง นอกจากนี้บางประเทศอาจเลือกใช้ “กลไกตลาด” มาควบคุม
การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งกรณีนี้ท้องถิ่นจะกู้เงินในตลาดการเงินและตลาดเงินทุน
หลักทรัพย์ โดยรัฐบาลไม่เข้าไปแทรกแซงหรือตรวจสอบใดๆ เพราะฉะนั้นผู้ให้กู้จะต้องรับผิดชอบ
ตนเอง โดยมีกลไกการเปิดเผยข้อมูล การค้ำประกันและประเมินความเสี่ยงของหลักทรัพย์ เป็นตัว
ควบคุมวินัยทางการคลังท้องถิ่น ซึ่งวิธีนี้อาจเหมาะสมกับประเทศที่มีการพัฒนาด้านตลาดการเงินและ
ตลาดหลักทรัพย์มากแล้วเท่านั้น (โสภณ ตะติโชติพันธ์, ภักดี ศิวะพรชัย และณรงค์เดช สภานุชาต,
2556)
สำหรับประเทศไทยมีหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลการกู้เงินขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น ดังต่อไปนี้ (พิชิตชัย กิ่งพวง, 2556: 117-118)
