Page 29 - 23461_Fulltext

20

บทที่ 4 พัฒนาการขององค์กรอิสระภายใต้รัฐธรรมนูญไทย

องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญของไทยก าเนิดขึ้นในรัฐธรรมนูญ2540 และพัฒนาคลี่คลายภายใต้
รัฐธรรมนูญ 2550 และ 2560 แต่ก็มีค าถามว่า แล้วองค์กรอิสระประสบความส าเร็จในภารกิจตามที่ผู้ร่าง
รัฐธรรมนูญตั้งใจไว้หรือไม่ ในบทนี้ จึงเป็นการติดตามพัฒนาการขององค์กรอิสระภายใต้รัฐธรรมนูญทั้งสาม
ฉบับ เพื่อประเมินความส าเร็จและความล้มเหลวขององค์กรอิสระของไทย

1. รัฐธรรมนูญ 2540 (2540-2549)

ในปี 2537 คณะนักวิชาการจัดท ารายงานวิจัยเพื่อจัดท าข้อเสนอการปฏิรูปการเมืองไทย เสนอต่อ
คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) รายงานฉบับนี้ถือกันว่าเป็นต้นแบบ หรือพิมพ์เขียวของ
รัฐธรรมนูญ 2540 ในเวลาต่อมา ผู้วิจัยหลายคนได้เข้าร่วมเป็นกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญด้วย
รายงานวิจัย คพป. นี้อาจแบ่งได้เป็นสามกลุ่มหลัก กลุ่มที่หนึ่งเป็นประเด็นโครงสร้างรัฐธรรมนูญ
76
และสิทธิเสรีภาพของประชาชน กลุ่มที่สองว่าด้วยการปรับปรุงกลไกและสถาบันของระบบรัฐสภา ส่วนกลุ่มที่
สาม ศึกษาแนวคิดและรูปแบบการจัดตั้งองค์กรอิสระ งานวิจัยทั้งสามกลุ่มนี้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการ
ปฏิรูปการเมืองที่บวรศักดิ์ อุวรรณโณเคยอธิบายไว้ว่าต้องการ หนึ่ง ส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน สอง
77
สร้างการเมืองเข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ และสาม สร้างระบบตรวจสอบที่ดี ส าหรับการสร้างระบบ
ตรวจสอบที่ดีนั้น งานวิจัยเห็นตรงกันว่ากลไกปัจจุบัน ทั้งด้านกฎหมายและด้านการเมืองล้วนใช้ไม่ได้เนื่องจาก
ในทางกฎหมาย มีขั้นตอนช้าเกินไปและไม่เหมาะสมกับประเภทของคดี ส่วนทางการเมืองนั้น ไม่มีแรงจูงใจให้
ตรวจสอบการใช้อ านาจกันเอง
งานวิจัยชุดนี้เปิดเผยการก่อร่างก าเนิดขององค์กรอิสระที่เรารู้จักกันในปัจจุบัน ทั้งศาลรัฐธรรมนูญ

ก.ก.ต. ป.ป.ช.ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม
แห่งชาติ
รัฐธรรมนูญจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นด้วยสองวิธีการ หนึ่งคือการยกระดับหน่วยงานที่มีอยู่เดิม เช่น ปปป.

หรือ ส.ต.ง. ขึ้นเป็นองค์กรอิสระ อีกหนทางคือการตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมา เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา
และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ แต่ไม่มีการรวบรวมองค์กรเหล่านี้เข้าอยู่ในหมวดหมู่เดียวกัน ก.ก.ต.
ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา และ ก.ส.ม. อยู่ในหมวดรัฐสภา ป.ป.ช. อยู่ในหมวดการตรวจสอบการใช้อ านาจ
รัฐ และ สตง ในหมวดการตรวจเงินแผ่นดิน

แต่ทั้งหมดมีลักษณะคล้ายคลึงกันในด้านการจัดองค์กร นั่นคือ องค์กรอิสระหมายความถึงองค์กร
ดังต่อไปนี้ ซึ่งมีลักษณะร่วมกัน คือ (1) จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญ และก าหนดรายละเอียดเพิ่มเติมในกฎหมาย
ประกอบรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จึงมีสถานะเป็นอิสระออกไปจากฝ่ายปกครอง (2) มีภารกิจด้านตรวจสอบการใช้
อ านาจเป็นหลัก (3) อยู่ในรูปของคณะกรรมการ (4) การแต่งตั้งนั้นเป็นอ านาจของคณะกรรมการสรรหา ซึ่งมี

ลักษณะไม่เป็นฝักฝ่ายทางการเมือง (non-partisanship หรือ bipartisanship) (5) ฝ่ายบริหารไม่มีส่วนร่วม
โดยตรงในการสรรหา แต่วุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ไม่สังกัดพรรคการเมือง เป็นผู้รับรองการ
สรรหา (6) คณะกรรมการเหล่านี้มีหน่วยงานธุรการเป็นอิสระของตนเอง มีการบริหารทรัพยากรมนุษย์และ
งบประมาณแยกไปจากฝ่ายปกครอง (7) ระยะเวลาด ารงต าแหน่งยาวนานกว่าก าหนดอายุของรัฐบาล และไม่

76 สมชาย ปรีชาศิลปะกุล (เชิงอรรถ 10) หน้า 727.
77 บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ค าอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญ (ส านักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณทิตยสภา 2553).