Page 580 - kpi17073
P. 580
การประชุมวิชาการ
สถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 16 579
อีกประเด็นหนึ่งคือว่า จากชุดคุณค่าที่ต่างกันนำมาสู่การออกแบบสถาบันทางการเมือง
ในระดับประเทศที่ต่างกันออกไป ซึ่งจะมีคู่ความคิดช่วยในการพิจารณา ประเด็นที่หนึ่งคือเรื่อง
การจัดการบริหารโครงสร้างภายในรัฐคือเรื่องการรวมศูนย์และการกระจาย ถ้าเริ่มจากโครงใหญ่
มีสองระบบใหญ่ในปัจจุบัน คือ ระบบรัฐเดี่ยวกับสหพันธรัฐ แต่ย้ำนิดหนึ่งว่าการกระจายอำนาจ
ขึ้นอยู่กับว่าเราจะเลือกระบบไหน ในกรณีของไทยเราเลือกที่จะเป็นรัฐเดี่ยวแต่ใช่ว่าระบบรัฐเดียว
จะกระจายอำนาจมากไม่ได้ มันกระจายมากได้ ยกตัวอย่างเช่น สหราชอาณาจักรกระจายอำนาจ
มีการโอนอำนาจครั้งใหญ่จนกระทั่งมีอำนาจนำไปสู่ท้องถิ่นมากกว่าบางประเทศที่เป็นสหพันธรัฐ
เสียอีก อย่างเช่น ประเทศมาเลเซียเป็นสหพันธรัฐแต่เป็นสหพันธรัฐที่รวมศูนย์ อำนาจไม่ได้ลงสู่
พื้นที่มากเท่าไหร่ แต่บางประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวสามารถเอาอำนาจลงไปสู่พื้นที่ได้ ประเด็นถัดมา
คือการจัดโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน ของไทยเราเลือกระบบรัฐเดี่ยวแต่ภายใต้
โครงสร้างรัฐเดี่ยวสามารถออกแบบโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินได้หลายหลาก ขึ้นอยู่กับ
ว่างานใดเหมาะกับเรื่องอะไร ตัวที่กำหนดหลักคิดมีคอนเซ็ปทางกฎหมายอยู่สองประการคือ
ความเป็นเจ้าของอำนาจตามกฎหมาย เพราะรัฐจะทำอะไรต้องมีฐานกฎหมายรองรับ
ไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ แต่อำนาจนั้นแยกเป็นสองส่วน คือ ความเป็นเจ้าของอำนาจ
ในทางกฎหมายและอำนาจในการดำเนินการ ทั้งสองส่วนเราต้องแยกออกจากกันและ
ไม่จำเป็นต้องอยู่ด้วยกันเสมอไป หมายความว่า โดยทั่วไปในงานสำคัญซึ่งรัฐมองว่ากระจาย
อำนาจแบ่งไปให้ใครไม่ได้ รัฐก็จะกระทำโดยตรงผ่านกลไกราชการบริหารส่วนกลางโดยตรง
นี่ก็จะเป็นไปตามหลักรวมศูนย์และก็จะจัดโครงสร้างองค์กรตามสายการบังคับบัญชาหรือเรียกกันว่า
“Hierarchy” ก็คือ ครม.เหมือนเป็นผู้บังคับบัญชา กระทรวง ทบวง กรมก็เป็นเหมือนผู้ใต้บังคับ
บัญชา ความสัมพันธ์ก็จะลดหลั่นกันไป มีความเป็นเอกภาพสูง แต่นั่นอำนาจในการเป็นเจ้าของ
อำนาจจะเบ็ดเสร็จอยู่ในส่วนกลาง แต่อย่างไรก็ดีในโลกของการปฏิบัติจริงการเคลื่อนงานของรัฐ
จะไม่เคลื่อนผ่านกลไกราชการทั้งหมดเพราะว่าประเทศใหญ่ ปัญหาเยอะ ก็จะมีการกระจาย
อำนาจออกไปซึ่งทำได้หลายแบบ เช่น การแบ่งอำนาจการตัดสินใจบางส่วนให้กลไกราชการ
ส่วนกลางมีอิสระในการใช้ดุลยพินิจในการดำเนินงานในระดับพื้นที่ ยกตัวอย่างเช่น การบริหาร
ราชการส่วนจังหวัด ตำบล หมู่บ้าน โดยผู้ว่าฯ นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ก็ใช้หลักการ
แบ่งอำนาจ (Decentralization) แต่ไม่ใช่การกระจายอำนาจแท้ๆ แต่เป็นการลดสภาพการ
กระจุกการรวมศูนย์ในโครงสร้างแบบรวมศูนย์ นอกจากนั้น ยังมีวิธีการอื่นในการทำให้งานของรัฐ
คล่องตัวขึ้น เช่น ในการ delegation ซึ่งเราใช้กันมากขึ้น แนวคิดนี้คืออำนาจและความเป็น
เจ้าของอำนาจยังเป็นของรัฐหรือยังเป็นของส่วนกลาง แต่ส่วนกลางไม่ต้องทำเองสามารถมอบให้
คนอื่นเพื่อให้คนอื่นมีอำนาจในการดำเนินการแทนรัฐภายใต้ข้อตกลงที่รัฐใช้เป็นตัวกำกับ เช่น
กลุ่มองค์การมหาชน หน่วยงานในกำกับของรัฐ ในการที่รัฐไปทำ contract กับ เอกชนหรือ
ภาคประสังคม ก็เป็นวิธีการในการถ่ายอำนาจออกไป ส่วนสุดท้ายคือ devolution เป็นการ
โอนถ่ายอำนาจออกไปทั้งความเป็นเจ้าของและอำนาจในการดำเนินการ ตัวอย่างที่ชัดคือท้องถิ่น
อำนาจใดที่โอนให้กับท้องถิ่นแล้วท้องถิ่นก็มีอำนาจในการใช้ดุลยพินิจในการดำเนินการนั้น
โดยสมบูรณ์ จากเรื่องโครงสร้างใหญ่ อันที่สามที่มาช่วยในการออกแบบระบบซึ่งอาจจะใช้เป็น
เกณฑ์ในการออกแบบระบบ นั่นคือ นโยบายด้านสาธารณะ คือ กระบวนการขับเคลื่อนทาง การประชุมกลุ่มย่อยที่ 6
นโยบายนั้นเราจะเน้นอย่างอะไร ซึ่งมีอยู่สองฟาก หนึ่งคือ การกำหนดนโยบายแบบรวมศูนย์
