Page 581 - kpi17073
P. 581
580 การประชุมวิชาการ
สถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 16
ส่วนกลางต้องเป็นผู้กำหนดแต่ต้องพยายามทำให้องคาพยพนั้นมีการเคลื่อนงานไปในทิศทาง
เดียวกันที่ส่วนกลางกำหนด ไม่แน่ใจว่าปัจจุบันยังใช้ได้หรือไม่ แต่บางประเทศ เช่น ประเทศจีนยัง
มีลักษณะ Centralism ในการกำหนดนโยบาย คือส่วนกลางเป็นผู้กำหนดแล้วทำให้นโยบาย
เคลื่อนไปทางนั้น อีกฟากหนึ่งคือ การแบ่งแยกออกจากกัน เช่น บางประเทศเรื่องระดับชาติ
เรื่องที่เกี่ยวพันกับส่วนรวมผู้ที่กำหนดนโยบายรวมจะเป็นส่วนกลาง ถ้าเรื่องใดที่เกี่ยวข้องกับระดับ
พื้นที่ก็จะแยกให้รัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้กำหนดนโยบายแยกขาดออกจากกัน อย่างเช่น ประเทศ
สหรัฐอเมริกา แต่ในโลกของความเป็นจริง ไม่ว่ารัฐจะเน้นรวมศูนย์หรือแบ่งแยกก็จะต้องมีกลไก
ตรงกลางเสมอนั่นคือ การ Coordinate ให้องคาพยพของรัฐมีการประสานเคลื่อนงานกัน เรามัก
จะพบในประเทศที่เป็นประชาธิปไตย คือ ส่วนกลางเป็นผู้กำหนดนโยบาย แต่ด้วยความที่มีการ
ให้อำนาจแก่ท้องถิ่นมีการกระจายอำนาจลงไป ส่วนกลางจะไปบังคับท้องถิ่นให้ทำก็ไม่ได้
เพราะฉะนั้นวิธีการที่เขาจะใช้ก็คือ วิธีการในการสร้างการประสานงานหรือว่าการดำเนินงาน
ร่วมกันระหว่างรัฐบาลซึ่งมีหลายระดับ อันนี้มีเครื่องมือเยอะมากและประเทศที่พยายามพัฒนา
เครื่องมือประเภทนี้ก็คือ ประเทศสหรัฐอเมริกา เพราะว่าโครงสร้างในประเทศสหรัฐฯค่อนข้าง
จะมีสภาพแตกกระจายมาก ส่วนกลางมลรัฐท้องถิ่นมีการแยกขาดอำนาจออกจากกันจึงเกิดการ
แตกกระจายในการขับเคลื่อนนโยบาย ภายหลังจึงพยายามมีเครื่องมือในการประสานร่วมมือ
(Coordinate) รัฐบาลแต่ละระดับให้มีการเคลื่อนงานไปในทิศทางเดียวกันมากขึ้นหรือว่าประสาน
ร่วมมือมากขึ้น เพราฉะนั้นในโลกแห่งความเป็นจริงนั้น รวมศูนย์กับกระจายต้องอยู่ร่วมกัน
เมื่อมันต้องอยู่ร่วมกันคำถามอยู่ที่ว่าจะจัดสัมพันธภาพอย่างไรให้เหมาะสม ใครควรจะทำอะไร
มีกลไกในการประสานร่วมมือกันหรือไม่ ซึ่งมีโมเดลหลายแบบ ถ้าเป็นโมเดลแบบรวมศูนย์ก็จะ
มองว่าท้องถิ่นจะต้องเป็น Subordinate คือ ผู้ใต้บังคับบัญชา ส่วนกลางเป็น Supreme ผู้บังคับ
บัญชา ส่วนอีกโมเดลหนึ่งที่เรามักจะใช้กันมาก คือ ทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์คือ Principle กับ
Agent มีความสัมพันธ์ระหว่างผู้ว่าจ้างกับผู้รับจ้าง ท้องถิ่นทำงานภายใต้สัญญาที่ส่วนกลางวางไว้
หรือในอีกโมเดลหนึ่งเป็น Partner กัน เราก็จะต้องมองว่าเราจะเอาแบบไหนอย่างไร ทีนี้ประเด็น
คือว่า ในยุคปัจจุบันปัญหาใหญ่ในระยะ 20 ปีที่ผ่านมาไม่ใช่เรื่องรวมศูนย์หรือว่ากระจายแต่คิดว่า
เรื่องที่เราพูดกันมาหลายเวที คือ โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินไทยมีปัญหา ในภาพใหญ่
มีปัญหาทั้งหมด และในศตวรรษที่ 21 ก็มีปัจจัยท้าทายเข้ามาที่กระทบต่อโครงสร้างการบริหาร
ราชการแผ่นดินที่เป็นอยู่ มีหลายปัจจัยทั้งโลกาภิวัตน์ที่บริหารเรื่องเศรษฐกิจ การเมืองที่มากขึ้น
ความเป็นนานาชาติบทบาทองค์กรระหว่างประเทศ การเชื่อมโยงในทุกระดับ การเติบโตของ
ภาคส่วนที่อยู่นอกภาครัฐคือเป็น “Non-State actor” ทั้งหลายเหล่านี้ ท้าทายบทบาทของรัฐใน
การจัดการกับสังคมตนเองทั้งสิ้น ในเมื่อโครงสร้างเรามีปัญหาปัจจัยท้าทายสูงขึ้น มันก็ถึงเวลาที่
เราต้องทบทวนโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินโดยรวมของไทยกันเสียใหม่ ซึ่งสิ่งที่อยากจะ
ชวนใคร่ครวญ คือ ปัญหาไม่ได้อยู่ที่รวมศูนย์หรือกระจาย บางส่วนเราต้องรวมศูนย์ บางส่วนเรา
ต้องกระจาย จะขอพูดถึงการรวมศูนย์ก่อน เรามีโครงสร้างการบริหารที่รวมศูนย์ก็จริง แต่
การประชุมกลุ่มย่อยที่ 6 จากงานของนักวิชาการท่านอื่นๆ เช่น อาจารย์ชัยอนันต์พูดถึงเรื่องความเป็นกรมาธิปไตยที่อำนาจ
เป็นการรวมศูนย์ที่มีปัญหา เรื่องนี้สำหรับคนที่ศึกษาเรื่องระบบราชการไทยพูดกันมานาน อ้างอิง
ทั้งหลายกระจุกตัวอยู่ที่กรมซึ่งมีประมาณเกือบร้อยห้าสิบกรม แต่ละกรมก็ขาดกลไกในการ
ประสานงานที่ดีร่วมกัน อาจารย์เอนกก็เรียกว่าเป็นการรวมศูนย์อำนาจแบบแตกกระจาย
