Page 327 - kpi17073
P. 327
326 การประชุมวิชาการ
สถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 16
ส่วนในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น โดยในการออกแบบค่อยข้างชัดเจน แต่การออกแบบ
ที่นำไปปฏิบัติ มันไม่ค่อยชัดเจนและมีการซ้อนทับกันอยู่ โดยการออกแบบของอำนาจนั้น จะต้อง
ดูทั้งสามส่วนให้มีความสัมพันธ์ที่มีความซ้อนทับกันทั้งภายในและภายนอก โดยข้อเสนอที่ผมจะ
เสนอนั้น แบ่งออกเป็นสี่ส่วนใหญ่ๆ ก็คือ หนึ่ง ส่วนที่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ สอง ส่วนที่เกี่ยวกับ
ระบบการบริหารราชการแผ่นดิน สาม ส่วนที่เกี่ยวกับนโยบาย และ สี่ ส่วนที่เกี่ยวกับดุลอำนาจ
ซึ่งจุดที่ผมจะเน้นในการนำเสนอในที่ประชุมครั้งนี้นั้น ก็คือข้อสี่ โดยผมจะชี้เป็นประเด็นๆ ที่มี
ลักษณะเฉพาะ ดังนี้ โดยการใช้อำนาจทางการเมืองมีอยู่สามลักษณะ คือ บริหารแบบการเมืองนำ
บริหารแบบราชการนำ บริหารแบบกึ่ง ซึ่งมันจะเปลี่ยนแปลงไปกาลเวลา ขึ้นอยู่กับรัฐบาลและ
การเมืองในแต่ละช่วงเวลา โดยมันไม่สามารถปฏิเสธได้ว่า รัฐบาลเป็นตัวกำหนดการเปลี่ยนแปลง
โดยในมติหลักของฝ่ายการเมือง มีอยู่สามแบบหลัก คือ หนึ่ง อุดมการณ์นำ สอง อำนาจนำ
สาม ผู้รับประโยชน์นำ ซึ่งการบริหารแบบอุดมการณ์นำ คือการมุ่งในตัวนโยบายให้สำเร็จ
เพื่อเน้นการสนับสนุนทางการเมือง ในส่วนอำนาจนำ คือ จะเน้นในเรื่องวิธีการ เข้าไปกำกับ
ควบคุม ในเชิงระบบ ระเบียบแบบแผน การใช้อำนาจของบุคคลกรในลักษณะล้วงลูก ส่วนที่สาม
ผู้รับประโยชน์นำ คือเน้นในตัวผลผลิต ในตัวกลุ่มลูกค้า กลุ่มเป้าหมาย กลุ่มการเมือง ซึ่งทั้งสาม
แบบมีการผสมผสานกันอยู่ โดยฝ่ายข้าราชการประจำไม่สามารถจะเลือกได้ว่าจะได้ผู้นำในแต่ละ
กระทรวงแบบไหน ดังนั้นฝ่ายข้าราชการประจำเอง จึงต้องปรับตามฝ่ายการเมือง
โดยในมติหลักของข้าราชการประจำนั้น มีอยู่สามแบบหลัก คือ หนึ่ง ผลงานนำ
สอง บทบาทนำ และ สาม กฎหมายนำ โดยแบบผลงานนำนั้น ฝ่ายการเมืองจะพอใจ เพราะ
สามารถตอบสนองการนำนโยบายได้ดี สามารถร่วมไม้ร่วมมือกันได้ ส่วนที่สอง บทบาทนำ
จะเน้นในเครื่องมือ ในการหาฐานสนับสนุน ทางการทำงาน การบริหาร และทางการเมือง ซึ่งถ้า
เข้ากันกับทางการเมืองได้ก็ดี แต่ถ้าไม่สามารถเข้ากันได้นั้นก็จะขัดกันไปเลย ส่วนที่สาม
กฎหมายนำ จะเน้นในกระบวนวิธี ค่อนข้างจะแยกออกจากฝ่ายการเมือง ไม่ยอมรับการนำของ
ฝ่ายการเมือง คือ เข้ากันไม่ได้ เป็นเหมือนกับน้ำและน้ำมัน
ทั้งสองฝ่ายจึงมีลักษณะและตัวตนแบบนี้ จึงต้องอยู่กับการปรับตัวของทั้งสองฝ่ายนี้ โดยยัง
มีช่องทางที่ความสัมพันธ์ของอำนาจไหลเข้าหากันได้ และเห็นด้วยกับวิทยากรทั้งสองว่ามันจะ
เรียกว่าแทรกแซงกันไม่ถนัดนั้น เพราะมันยังสามารถใช้อำนาจแทนกัน สลับกันได้ ใช้ซ้อนกันได้
กลายเป็นแบบทูอินวัน (two in one) ซึ่งประเด็นนี้เป็นเรื่องที่จะต้องพิจาณา โดยมันยังไม่มีเครื่อง
มือที่กั้นการไหลของความสัมพันธ์ทางอำนาจนี้ได้ จึงเกิดสภาพทูอินวัน เพราะมันขาดเครื่องมือนี้
ที่จะกั้นกันให้ชัดเจน ซึ่งเมื่อดูในเรื่องของอำนาจ ทั้งสองฝ่ายที่ส่งไปส่งมาให้กันได้นั้น มันมี
ฐานอำนาจ โดยฝ่ายการเมืองจะใช้หลักอำนาจ ที่เรียกว่า ดุลพินิจทางการเมืองเป็นเรื่องของฝ่าย
การเมืองที่จะใช้สะท้อนเจตจำนงทางการเมือง แต่ในฐานอำนาจของฝ่ายข้าราชการประจำนั้นจะ
เน้นฐานทางกฎหมาย เน้นอำนาจหน้าที่ ซึ่งสามารถใช้อำนาจในฐานทางการเมืองได้เหมือนกัน
การประชุมกลุ่มย่อยที่ 3 โดยทำให้เห็นว่า มันสามารถสลับหรือพึงพิงและช่วงชิงกันได้ ถ้าฝ่ายหนึ่งอ่อนแอหรือฝ่ายหนึ่ง
ไม่พร้อมหรือฝ่ายหนึ่งต้องการ บางครั้งจึงเกิดขึ้นจากความแตกต่าง ของอำนาจชั่วคราวและ
อำนาจที่มีความเป็นสถาบัน โดยในด้านกลไก ที่ไม่ชัดเจนในการแบ่งหน้าที่นั้นเวลาทำงานและใช้
