Page 127 - kpi17073
P. 127
126 การประชุมวิชาการ
สถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 16
ร่างรัฐธรรมนูญ หลังจากนั้นก็เข้าไปดูในเชิงกระบวนการว่า การยกร่างรัฐธรรมนูญมีหลักกฎหมาย
มีหลักรัฐธรรมนูญ ที่เกี่ยวข้องอะไรบ้าง จากนั้นเมื่อมีการยกร่างเสร็จสิ้น มีการบังคับใช้ก็จะมี
หลักการที่เกี่ยวข้องอยู่ ทั้งหมดนี้เป็นการออกแบบรัฐธรรมนูญที่เข้าไปพูดถึง ซึ่งนี่คือมิติแรก
มิติที่สอง คือการพูดเชิงเนื้อหาสาระรัฐธรรมนูญ (Substantive Aspect) จะพูดถึงว่ารัฐธรรมนูญ
ฉบับหนึ่งๆ ควรจะต้องมีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับเรื่องอะไรบ้าง คำว่ารัฐธรรมนูญมาจากคำสองคำคือ
“รัฐ” กับคำว่า “ธรรมนูญ” ซึ่งแปลว่ากฎหมาย ฉะนั้นเมื่อเราพูดถึงคำว่ารัฐธรรมนูญก็คือ
กฎหมายที่ว่าด้วยเรื่องของรัฐ จะเข้าไปพูดทุกอย่างที่เป็นรัฐไม่ว่าจะเป็นรูปแบบของรัฐ จะเป็นรัฐ
เดี่ยว รัฐรวม หรือจะพูดถึงประมุขของรัฐ (Head of State) ระบอบการปกครองของรัฐต้องการ
แบบไหน การรับรองคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน นี่ก็คือเนื้อหาหรือสารัตถะของ
รัฐธรรมนูญภาพกว้างๆ ประเด็นที่เราจะทำการวิเคราะห์ในเบื้องต้น คือ การสร้างดุลยภาพ
โครงสร้างการใช้อำนาจรัฐอยู่ในมิติไหน กระบวนการหรือเชิงเนื้อหาสาระ ซึ่งทุกท่านคงจะทราบ
หรือสามารถคาดเดาได้ว่าลักษณะของดุลยภาพของโครงสร้างการใช้อำนาจรัฐจะอยู่มิติที่สองคือ
เนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญ (Substantive Aspect) แล้วในทางหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญถือได้
ว่าเป็นหัวใจหลักของการยกร่าง เพราะในตัวรัฐธรรมนูญก็คือ การออกแบบ เพราะฉะนั้นเมื่อเรา
พูดถึงคำว่าการสร้างดุลยภาพของโครงสร้างการใช้อำนาจรัฐก็กำลังพูดถึงการวางดุลยภาพของ
อำนาจ (Balancing of Power) ก็คือการพยายามออกแบบองค์กรสูงสุดในทางการเมืองว่าองค์กร
สูงสุดต่างๆ จะใช้อำนาจนั้นมากน้อยเพียงใด และมีความข้องเกี่ยวกันมากน้อยเพียงใด เวลาที่ผม
พูดคำว่าองค์กรสูงสุดทางการเมืองหลายท่านอาจจะไม่ค่อยเข้าใจ แต่ถ้าบอกว่าองค์กรสูงสุด
ทางการเมืองก็คือสถาบันการเมือง ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ หลายท่าน
น่าจะคุ้นชินมากขึ้น ว่าง่ายๆ ก็คือ วันนี้เรากำลังตั้งโจทย์ การออกแบบ การกำหนดกฎเกณฑ์
ต่างๆเกี่ยวกับเรื่องของการทำหน้าที่หรือการให้อำนาจแก่ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือ
ฝ่ายตุลาการในภาพกว้าง และประเด็นปัญหาที่หลายท่านสงสัยเกี่ยวกับเรื่องที่ผมพูด คือผมพูด
เกี่ยวกับฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายตุลาการ หลายท่านบอกว่าทำไมผมไม่พูดเกี่ยวกับ
องค์กรอิสระซึ่งคาดเดาว่าคงมีวิทยากรท่านอื่นมาพูดถึงองค์กรอิสระ แต่ผมจะพูดถึงองค์กร
รัฐธรรมนูญสั้นๆ อย่างนี้ว่า ในทางวงการวิชาการไทยเรามีการถกเกียงเรื่องนี้กัน เรื่องรัฐธรรมนูญ
เป็นการใช้อำนาจในมิติที่สี่ นอกจากฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการเสียด้วยซ้ำ เป็น
ลักษณะอำนาจที่สี่ เป็นองค์กรที่สี่ที่สร้างขึ้นมา ถ้าถามผมในเชิงหลักการผมบอกว่าองค์กรอิสระ
จริงๆ แล้วไม่ใช่อำนาจที่สี่แต่อย่างใดตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระเป็นการใช้
อำนาจที่อยู่ภายใต้ร่มเงาของอำนาจฝ่ายบริหาร ฉะนั้นถ้าพูดแบบนี้สามารถสรุปได้ว่าองค์กรอิสระ
ไม่ได้เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายตุลาการ แต่การที่ทำให้นักวิชาการไทยเข้าใจ
ผิดหรือวิเคราะห์คลาดเคลื่อนเนื่องจากว่าการทำหน้าที่ขององค์กรอิสระอาจจะมีลักษณะพิเศษ
ลักษณะการใช้อำนาจทำนองนี้ในเชิงหลักวิชาเรียกว่าเป็นการใช้อำนาจกึ่งตุลาการ (quasi-judicial
powers) หรือบางประเทศใช้อำนาจนี้ในเชิงกึ่งนิติบัญญัติ (quasilegislative powers) แต่สุดท้าย
การประชุมกลุ่มย่อยที่ 1 เป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร ซึ่งตรงนี้เราจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 50 พูดอยู่แล้วในระดับ
แล้วนักวิชาการในสายรัฐธรรมนูญทั่วโลกก็ยอมรับเป็นเสียงเดียวกันว่า องค์กรอิสระนั้น จริงๆ
หนึ่งว่าการทำหน้าที่ขององค์กรอิสระนั้นถูกควบคุมตรวจสอบได้โดยศาลปกครอง ฉะนั้น ถ้าศาล
ปกครองเข้ามาตรวจสอบได้เป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร นี่ก็เป็นสิ่งที่ทุกท่านจะได้เห็นภาพได้
