Page 129 - kpi16607

ดุลอำนาจ ในการเมืองการปกครองไทย

จุดอ่อนที่สำคัญที่สุดในการรักษาวินัยทางการคลังของประเทศไทยก็คือ

การขาดกฎระเบียบที่ชัดเจนในการควบคุมการใช้เงินนอกงบประมาณ (off-
budget expenditure) ซึ่งทำให้ฝ่ายบริหารสามารถใช้เงินแผ่นดินได้ โดยไม่ต้อง
ผ่านกระบวนการงบประมาณ ระบบดังกล่าวให้ดุลพินิจสูงแก่ฝ่ายบริหาร

โดยหลายกรณีไม่มีการถ่วงดุลจากรัฐสภา ซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน โดยนัยนี้
การใช้เงินนอกงบประมาณ จึงเป็นการดำเนินการที่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของ
การปกครองในระบอบประชาธิปไตย

การใช้เงินนอกงบประมาณด้วยวิธีการต่างๆ เป็นการหลบเลี่ยงกระบวนการ

งบประมาณแบบปกติ ซึ่งมีกลไกในการตรวจสอบที่รัดกุมมากกว่า เพราะจะหลุด
พ้นจากข้อจำกัดภายใต้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 การใช้เงิน
นอกงบประมาณมีผลในการสร้างภาระผูกพันทางการคลังในอนาคต (contingent
fiscal liabilities) โดยเกือบทุกกรณี เป็นการดำเนินการโดยขาดการตรวจสอบ

ถ่วงดุลจากรัฐสภา ประเด็นที่น่าวิตกก็คือ การใช้เงินนอกงบประมาณได้เพิ่มขึ้น
งบประมาณไดเพิ่มขึ้นอยางรวดเร็วในทศวรรษที่ผานมา จนอยูในระดับประมาณ 3 ลานลานบาทตอปในปจจุบัน และสูง
อย่างรวดเร็วในทศวรรษที่ผ่านมา จนอยู่ในระดับประมาณ 3 ล้านล้านบาทต่อปี
121
กวาการใชจายเงินในงบประมาณมาแลวหลายป (ดูภาพที่ 3)
ในปัจจุบัน และสูงกว่าการใช้จ่ายเงินในงบประมาณมาแล้วหลายปี (ดูภาพที่ 3)

ภาพที่ 3 การใช้จ่ายเงินในและนอกงบประมาณปี 2548-2555

ที่มา: เอกสารงบประมาณ, สํานักงบประมาณ
ที่มา: เอกสารงบประมาณ, สำนักงบประมาณ
7. สรุปและขอเสนอแนะ

หากประเทศไทยมีความเปนประชาธิปไตยมากขึ้นในอนาคต ในขณะที่ยังมีความเหลื่อมล้ําทางสังคมใน
ระดับสูงตอไป ก็จะมีแรงกดดันใหเกิดการกระจายรายไดในรูปของการจัดสวัสดิการตางๆ หรือการใชนโยบายประชา
นิยม ทางออกจากปญหาดังกลาว ไมใชการยับยั้งหรือชะลอความเปนประชาธิปไตยของประเทศ เพราะประชาธิปไตย
สถาบันพระปกเกล้า
เปนระบบการปกครองที่มีปญหานอยที่สุดที่มนุษยเคยทดลองกันมา หรือการหามใชนโยบายประชานิยม โดยการ
กําหนดขอหามตางๆ ในแนวนโยบายพื้นฐานของรัฐในรัฐธรรมนูญ เพราะทําไดยากและเสี่ยงตอปญหาของความชอบ
ธรรม

ทางออกจากปญหาดังกลาวที่เหมาะสมในความเห็นของผูเขียนคือ การพัฒนาประชาธิปไตยของประเทศไทยให
เขมแข็งมากขึ้น โดยเพิ่มกลไกตรวจสอบถวงดุลโดยรัฐสภา ควบคูไปกับการสรางวินัยทางการคลังจากการสรางกฎกติกา
ตางๆ ดังตอไปนี้

ประการที่หนึ่ง ควรมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่ทําหนาที่เปน “ธรรมนูญการคลัง” (fiscal constitution)
โดยกําหนดใหการจายเงินแผนดินใดๆ ตองทําตามกฎหมายวาดวยงบประมาณรายจาย และกฎหมายวาดวยวิธีการ
งบประมาณ เพื่อปองกันการใชเงินนอกงบประมาณ คลายกับที่เคยบัญญัติในวรรคแรกของมาตรา 169 ของ

13